Raportul de Stare a Țării 2022

Anii 2021-2022 au scos în evidență disonanța dintre funcționarea relativ adecvată a mecanismelor democratice în paralel cu funcționarea slabă a instituțiilor și sistemelor din stat. Este important de remarcat schimbarea substanțială și pașnică a puterii în 2021, în baza votului democratic soldat cu învestirea unei guvernări pro-europene, pro-reformă și anticorupție. Aceasta a obținut nu doar votul popular, dar și suportul Occidentului și al partenerilor de dezvoltare, fapt materializat în creșterea asistenței financiare, tehnice și politice externe, precum și în obținerea de către Republica Moldova a statutului de țară candidată pentru aderarea la Uniunea Europeană. Totuși, succesele democratice și cele pe plan extern nu s-au transpus pe deplin în realizări palpabile pe plan intern. O serie de reforme sistemice fie au fost amânate (ex.: reforma teritorial-administrativă, reforma administrației publice locale, reforma sistemului de pensionare), fie se produc într-un ritm lent (ex.: reforma justiției, reforma administrației publice, reforma salarizării în sectorul public, reforma managementului finanțelor publice, digitalizarea sau reforma întreprinderilor de stat). În primul caz, de vină se fac numeroasele șocuri, crize și urgențe care au „capturat” agenda Guvernului (ex.: criza energetică, războiul din Ucraina, inflația și seceta) și care, suprapuse cu capacitățile limitate ale instituțiilor publice, nu au permis alocarea de timp, energie și resurse pentru reforme sistemice. Însă o altă cauză, nu mai puțin importantă, ține de rezistența sistemului la reforme și de neadaptarea acestuia la schimbările democratice prin sabotarea, directă sau indirectă, a inițiativelor de schimbare sau/și deturnarea agendei de reformă. Această problemă a fost agravată și de experiența limitată de lucru în instituțiile publice a majorității conducătorilor instituțiilor statului, numiți în perioada analizată. În general, rezistența sistemului la reforme nu este un fenomen nou pentru Republica Moldova, însă pe fundalul retoricii pro-reformă a partidului de guvernământ și al promisiunilor electorale făcute de exponenții lui, problema în cauză a devenit și mai vizibilă. Totodată, această disonanță dintre transformările democratice și rigiditatea sistemului explică volatilitatea politică și schimbările frecvente de guverne, pe fundalul mersului lent al reformelor sistemice și structurale - fenomene observate în special începând cu 2009. 

Alinierea politică a ramurilor Puterii a creat o serie de avantaje și neajunsuri în actul guvernării, asigurând, pe de o parte, stabilitate, continuitate și predictibilitate, iar, pe de altă parte, generând riscuri de nerespectare a principiului separării puterilor în stat. Preluarea guvernării de către un singur partid cu intenții reformiste și pro-europene a îmbunătățit parțial procesul de luare a deciziilor. Cu toate acestea, în tendința de a spori viteza reformelor, guvernarea a trecut uneori cu vederea principiile de transparență și de incluziune, iar reformele din unele sectoare au fost puternic politizate, subordonate calendarului politic al partidului de guvernământ și comunicate actorilor vizați și societății în mod precar (ex.: reforma justiției, reforma administrație publice locale). De asemenea, guvernarea a încercat să se înconjoare de un cerc protector de persoane într-un sistem încă nereformat. Politica de recrutare aleasă de partidul de guvernământ a urmărit să-i atragă pe cei compatibili cu aspirațiile sale (geo-)politice și care au pregătirea și integritatea necesară ca să realizeze reforme în modul propus de actuala conducere a țării. 

Statutul de țară candidată la UE redă o semnificație strategică și practică absolut nouă procesului de integrare europeană în Republica Moldova. De acum înainte, agenda reformelor naționale trebuie să fie comasată cu prioritățile de integrare europeană, pentru a produce efecte în ambele sensuri. Statutul de țară candidată pentru aderarea la UE maximizează cerințele Uniunii Europene și, respectiv, angajamentul politic al Moldovei într-un context de politici care nu mai este static și redus la realizarea tehnică a Acordului de Asociere. Astfel, avansarea în cadrul procesului de preaderare va depinde de capacitatea autorităților de a integra cerințele politice ale UE în agenda reformelor naționale.

Depășirea dificultăților structurale pe calea avansării în negocierile de (pre-)aderare depinde nu doar de voința politică a autorităților, ci și de competențele aparatului guvernamental în materie de integrare europeană. Pe durata implementării Acordului de Asociere, existența unor cunoștințe relativ limitate în domeniul politicilor UE părea să corespundă ambițiilor ambelor părți - Republica Moldova și Uniunea Europeană. Statutul de țară candidată pentru aderare la UE implică însă o schimbare radicală a abordării. Moldova trebuie să identifice și să angajeze capital uman cu cunoștințe și experiență practică în domeniu. Acest lucru înseamnă, pe de o parte, pregătirea personalului existent, iar, pe de altă parte, atragerea diasporei.

În perioada analizată a devenit foarte clar că principalul factor care, în pofida rezistenței sistemului,  poate asigura promovarea efectivă a reformelor - în special, a celor nepopulare - este presiunea externă. Aceasta poate lua forma unei presiuni negative - crize/șocuri exogene care dictează schimbări structurale urgente pe intern, după modelul crizei energetice induse de factori externi. Acest fapt a determinat, pentru prima dată în ultimii 30 de ani, o agendă adevărată de securitate, diversificare și eficiență energetică. Totodată, poate fi vorba și de o presiune pozitivă, exercitată de partenerii de dezvoltare care stabilesc condiționalități pentru oferirea suportului. Cel mai recent caz este lista de reforme pe care Comisia Europeană le-a evidențiat atunci când a acordat Republicii Moldova statutul de țară-candidată pentru aderarea la UE. 

Crizele exogene au developat vulnerabilitățile statului, pe de o parte, și au testat capacitățile guvernării, pe de altă parte. De la preluarea puterii în august 2021, Partidul Acțiune și Solidaritate (PAS) a fost nevoit să răspundă unei serii de crize, care au fost amplificate de agresiunea Federației Ruse împotriva Ucrainei, lansată în februarie 2022. Două dintre aceste crize – pandemică și energetică - aveau rădăcinile în anul 2021. Celelalte au apărut în urma războiului și a implicațiilor secundare ale sancțiunilor occidentale împotriva agresiunii rusești - criza refugiaților și criza de securitate. Gestionarea acestor crize și atenuarea consecințelor negative s-a datorat în mare parte asistenței externe oferite de UE și de alți parteneri occidentali și organizații internaționale. Republica Moldova rămâne și în prezent vulnerabilă la crize de ordin exogen atât ca urmare a interdependenței de factorii externi (energie, comerț, transport etc.), cât și din cauza instituțiilor slabe, care sunt subminate în continuare de către grupările cleptocratice moldovenești, refugiate în străinătate (Israel, Marea Britanie etc.).

Pe lângă mersul lent al reformelor, cuplat cu creșterea rapidă a prețurilor, economia națională va fi afectată și de alte șocuri, iar în consecință, în 2022, economia Republicii Moldova va trece printr-o fază de stagflație, cu o revenire lentă în 2023. Cea mai mare provocare pentru economia Republicii Moldova o reprezintă escaladarea riscurilor de securitate din regiune, din cauza invaziei rusești în Ucraina. Pe lângă faptul că a fost compromis comerțul cu Federația Rusă, Belarus și Ucraina, a crescut incertitudinea pieței, fapt ce a redus semnificativ apetitul investițional al agenților economici din Moldova. Totodată, înăsprirea politicii monetare a sporit costurile de finanțare pentru business, iar condițiile climaterice nefaste au afectat producția agricolă. În acest context, perspectivele economice pentru anul 2022 sunt pesimiste: pe lângă o inflație medie anuală apropiată de 30%,  determinată preponderent de creșterea prețurilor de import, se anticipează și o stagnare economică (stagflație). 

Permanentizarea șocurilor cauzează diminuarea posibilităților productive ale economiei naționale, evoluție ce va constrânge ritmurile de creștere a PIB-ului și va afecta veniturile populației în anii următori. În pofida faptului că între anii 2016 și 2019 PIB-ul a crescut cu ritmuri medii anuale de 4-5%, iar în 2021 a fost înregistrată cea mai mare creștere economică din istoria Republicii Moldova (13,9%), dinamica economică pe termen lung încetinește. Astfel, ritmurile de creștere a PIB-ului potențial s-au redus de la 3,5% în 2016 la 2,2% în 2022. Tendința va continua și în anii următori, relevând constrângeri constante asupra veniturilor populației și a bugetului de stat. Una dintre principalele condiții pentru a impulsiona creșterea economică este promovarea reformelor și a bunei guvernări în instituțiile publice și în companiile/întreprinderile de stat. Asigurarea supremației legii și implementarea efectivă a cadrului normativ rămân principalele vulnerabilități în asigurarea unui climat de afacere prielnic. În ediția din anul 2022 al Indicelui Libertății Economice, realizat de Heritage Foundation, scorul Republicii Moldova  este de 61,3, ocupând locul 78 la nivel mondial. Totodată, țara noastră se clasează doar pe poziția 39 din cele 45 de state din regiunea Europei incluse în raport. În ultimii cinci ani, libertatea economică a continuat să se extindă încet, astfel încât Moldova rămâne în categoria „Moderat liberă” pentru al treilea an consecutiv . Din cei 12 indicatori care formează Indicele libertății economice, Moldova stă cel mai prost la capitolul Eficacitatea judiciară și Integritatea Guvernului, însă are de recuperat mult și la indicatorii legați de libertatea de investiții, libertatea financiară și drepturile de proprietate. Totodată, Moldova se află pe o poziție competitivă favorabilă la indicatorii privind povara fiscală și reziliența fiscală, dar și libertatea monetară și de comerț. Este relevantă, în același context, ultima evaluare a climatului investițional, realizată de Departamentul de Stat al SUA . Astfel, deși constată că pe durata activității actualului guvern, perceput drept unul pro-reformă, Moldova face progrese în ceea ce ține de reformele economice și întărirea instituțiilor democratice, documentul enumeră și principalele provocări la adresa climatului de afaceri din țară. Acestea țin de lipsa implementării efective și echitabile a legilor și a reglementărilor, precum și de deciziile arbitrare și netransparente ale oficialilor guvernamentali pentru a oferi producătorilor autohtoni, în anumite domenii, un avantaj față de concurenții străini. Un alt aspect enunțat este că Guvernul poate invoca într-un mod relativ discreționar securitatea publică sau bunăstarea socială generală drept motive pentru a interveni în economie, fapt care deseori poate să contravină principiilor pieței libere.

Mediul de afaceri rămâne rezilient pe fundalul crizelor. În pofida suprapunerii numeroaselor crize, constatăm o schimbare structurală importantă în domeniul antreprenorialului: dacă, în perioada 2017-2020, numărul de afaceri create era constant mai mic față de numărul celor închise, în perioada 2021-2022 observăm o inversare a situației, astfel încât companiile înregistrate au început să le depășească, numeric, pe cele închise. În contextul crizelor economice, inflaționiste, energetice și de securitate, o asemenea schimbare structurală denotă îmbunătățirea mediului de afaceri și creează o bază solidă pentru relansarea economică. Această tendință ar putea veni și drept răspuns la noile programe de suport în domeniul antreprenorialului, lansate de către Organizația pentru Dezvoltarea Antreprenorialului, dar și o schimbare calitativă de percepție din partea businessului cu privire la mediul de afaceri din țară. 

Pe lângă implicațiile sale sociale dramatice, inflația pronunțată din anul 2022 a developat o serie de carențe fundamentale ale economiei moldovenești, în special cele legate de competitivitatea redusă și de calitatea proastă a cadrului concurențial. Cu siguranță, principalii factori inflaționiști sunt de ordin extern, fiind determinați preponderent de creșterea prețurilor globale, în special la resursele energetice și cele alimentare. Aceste fenomene au condus fie la creșterea directă a prețurilor produselor de consum, fie la majorarea costurilor de producție. Totuși, creșterea prețurilor a fost determinată și de o serie de carențe interne. Comparativ cu anii precedenți, s-a conturat și un fenomen nou, și anume discrepanță majoră dintre prețurile industriale pentru piața locală (+32%) și cele practicate pentru export, care au crescut într-un ritm de peste trei ori mai mic (+9), conform datelor din primele șapte luni ale anului curent. Fenomenul în cauză poate avea mai multe explicații obiective, precum: i) existența unei serii de produse industriale comercializate doar pe piața locală, ii) nevoia exportatorilor de a onora contracte încheiate anterior, iii) presiunea de competitivitate, pentru a menține clienții chiar la limita pragului de rentabilitate sau iv) posibilitatea de a opera cu marje mai reduse din contul volumelor mai mari vândute. Totodată, aceasta relevă în mod repetat și carențele cadrului concurențial din Republica Moldova.

Numeroasele crize din perioada 2020-2022 au scos în vileag, pe lângă resursele limitate de suport pentru business, și faptul că instrumentarul de intervenție este extrem de rudimentar. Crizele, care au început cu pandemia de Covid-19, au scos în prim-plan și faptul că existența - sau insuficiența - resurselor financiare nu este singura provocare, atunci când statul se află în situația de a oferi sprijin mediului de afaceri. Lipsa unor mecanisme de suport pentru intervenții sistemice a condus la faptul că nici sumele oarecum modeste, planificate în Buget, să nu poată fi asimilate, pe fondul barierelor de ordin instituțional și administrativ, și al instituirii unor tipuri de suport ad-hoc. În acest context, este salutabil efortul făcut în ultimul an de Guvern, care și-a propus să dezvolte modalități de sprijin care să aibă un caracter sustenabil și să poată fi utilizate și pe viitor de către stat, ori de câte ori va apărea necesitatea. În acest sens, pot fi menționate unele măsuri precum: i) indemnizații în valoare de 50% din salariul de bază pentru salariații aflați în șomaj tehnic, în cazul în care activitatea agentului economic este sistată, ii) mecanismul programului redus de activitate (de tipul „Kurzarbeit”), care prevede acordarea unei indemnizații de maximum 50% din cuantumul salariului mediu pe economie prognozat pentru salariații cu regim de activitate redusă, iii) reorganizarea ODIMM în Organizația Pentru Dezvoltarea Antreprenoriatului (ODA), cu facilitarea accesului IMM-urilor la Programele de suport și iv) instituirea Fondului pentru Antreprenoriat și Creștere Economică a Moldovei (FACEM), cu intenția de a avea un instrument al statului de finanțare, la costuri reduse, pentru proiecte investiționale inițiate de antreprenori.

Pe fundalul realităților economice și sociale dificile, stabilitatea finanțelor publice a fost menținută preponderent grație suportului financiar extern. Potrivit ultimei rectificări bugetare, pentru acest an Republica Moldova va avea un deficit estimat al bugetului de stat de 6,2% din PIB sau 17,2 miliarde de lei. Cea mai mare parte a extinderii cheltuielilor publice este orientată către sectorul social, în mare parte pentru protejarea veniturilor categoriilor cele mai vulnerabile, erodate puternic de inflație. Pentru acest an, deficitul bugetar este acoperit exclusiv din resurse externe. Având în vedere deficitele mari acumulate în perioada 2020-2022 și probabilitatea unui deficit bugetar la fel de semnificativ pentru anul 2023, în rândul comunității de afaceri există incertitudine și teamă referitor la perspectivele de majorare a poverii fiscale în perioada următoare. Or, este evident că Republica Moldova nu își poate permite pe termen mediu și lung să susțină deficite enorme fără a face uz de modificări în ratele de impozitare.

Reieșind din constrângerile menționate, Raportul formulează următoarele priorități strategice pentru anii următori:

• Promovarea Reformei administrației publice. De această reformă depinde succesul celorlalte reforme și ea trebuie să vizeze promovarea unei politici salariale atractive, competitive și bazate pe performanțe în sectorul public, flexibilizarea condițiilor privind angajarea și concedierea funcționarilor ineficienți în paralel cu depolitizarea și profesionalizarea administrației publice, flexibilizarea procedurilor de reorganizare a instituțiilor publice și digitalizarea plenară a acestora. 
• Creșterea capacităților de asimilare a asistenței externe. În contextul majorării suportului financiar și tehnic extern, problema capacității de absorbție a acestui sprijin a devenit și mai relevantă. Respectiv, reforma administrației publice trebuie să vizeze și consolidarea capacităților instituționale ale autorităților publice, în special ale Cancelariei de Stat și ale Ministerului Finanțelor, în vederea coordonării asistenței externe. De asemenea, se impune implementarea cerințelor donatorilor privind achizițiile publice, îmbunătățirea planificării politicilor și bugetelor, și consolidarea cooperării interinstituționale. 
• Revizuirea constrângerilor legale și instituționale care împiedică avansarea reformelor. Este necesar de evaluat oportunitatea instituirii unor sancțiuni aspre pentru cazurile de sabotare din cadrul instituțiilor publice. Se cere, de asemenea, de revizuit procedurile prin care organele de drept pot deschide dosare penale în raport cu funcționarii publici de nivel înalt prin diminuarea discreției și riscurilor de abuzuri din partea procurorilor, precum și de asigurat protecție juridică pentru funcționarii publici după modelul principiilor de independență din cadrul băncilor centrale. 
• Eficientizarea comunicării publice pe marginea agendei de reforme. Comunicarea trebuie să fie frecventă, bine țintită și relevantă, pentru a explica populației/electoratului necesitatea reformelor, raționamentul anumitor acțiuni/politici sau pentru a preveni/combate populismul și dezinformarea. 
• Sporirea nivelului de responsabilizare a parlamentarilor. Președinția, societatea civilă, partidele politice parlamentare și extraparlamentare, și comunitatea partenerilor de dezvoltare trebuie să atragă mai multă atenție procesului decizional din cadrul Parlamentului. Aceasta, deoarece se perpetuează problemele vechi legate de transparență, incluziune și chiar riscuri de lobare a diverselor interese obscure. Totodată, sunt în continuare atestate cazuri când proiectele de legi sunt promovate fără evidențe palpabile sau când Legislativul fentează anumite etape importante din procesul decizional, , în special când vine vorba de analiza impactului de reglementare. În acest sens, este necesară monitorizarea permanentă și minuțioasă a agendei parlamentare și a modului în care se iau deciziile în forul legislativ suprem. 
• Consolidarea securității energetice. Republica Moldova trebuie să valorifice pe deplin oportunitatea istorică unică de a-și restructura complexul energetic în baza presiunii externe și a suportului plenar oferit de partenerii de dezvoltare, prin diminuarea dependenței energetice de Federația Rusă, sporirea eficienței energetice și dezvoltarea surselor de energie regenerabilă. 
• Ancorarea și alinierea la cadrul strategic a politicilor publice promovate. Odată cu aprobarea Strategiei naționale de dezvoltare „Moldova Europeană 2030”, în care direcțiile prioritare sunt atribuite clar programelor de cheltuieli din Cadrul Bugetar pe Termen Mediu (CBTM), este important ca acest exercițiu să fie extins, în lanț, în toate documentele de planificare strategică. Adoptarea unor strategii și programe ale căror ținte din start nu sunt fezabile în raport cu cadrul de posibilități erodează implementarea efectivă a politicilor publice. 
• Asigurarea unui proces de integrare europeană transparent, incluziv și dinamic. Implementarea agendelor de preaderare și aderare la UE trebuie să fie bine comunicate pe intern și să implice cât mai plenar toate părțile interesate, pentru a asigura „sentimentul de proprietate” la nivel național și local asupra agendei respective - principalul element care asigura sustenabilitatea și ireversibilitatea acesteia. Atât particularitățile procesului de integrare europeană, cât și beneficiile pentru populație trebuie să facă parte dintr-o strategie de comunicare clară și bazată pe evidență.

---

Această publicație a fost realizată de Centrul Analitic Independent „Expert-Grup” în parteneriat cu Fundația „Friedrich Ebert” (FES). Opiniile exprimate în studiul de față nu reprezintă în mod neapărat opinia FES. „Expert-Grup” nu își asumă luări de atitudine colective. Comercializarea publicațiilor FES nu este permisă decât cu aprobarea în scris a Fundației „Friedrich Ebert”.